Уполномоченный

по правам человека в Российской Федерации

Представительства

Сообщение пресс-службы

В Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации рассмотрен и принят проект федерального закона за № 70631-6 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», принятый в первом чтении. Данный проект предусматривает существенное увеличение максимального размера административных штрафов, вводит новый вид административного наказания «обязательные работы» и ужесточает наказание за проступки, предусмотренные в статьях 5.38 (воспрепятствование организации или проведению публичных мероприятий либо участию в них, а равно принуждение к участию в них) и 20.2 (нарушение установленного порядка организации либо проведения публичных мероприятий) КоАП РФ до предельно вводимых.

 

Ознакомившись с проектом федерального закона №70631-6 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», руководствуясь положениями п. 3 ст. 1 и пп. 1 и 2 ст. 31 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», считаю необходимым обратить внимание на следующее:

1. Основное и принципиальное возражение против сколь-нибудь значительного усиления административной ответственности связано с отсутствием до настоящего времени состязательности и равенства сторон в этом виде судопроизводства. В условиях, когда в процессе отсутствует сторона обвинения и эту функцию фактически исполняет суд, когда мнение стороны обвинения является доказательством по делу (например, протоколы об административном нарушении или задержании), когда обвинение сочетает свои функции со свидетельством по делу, любое серьезное наказание не может считаться справедливым.

Вместе с тем хотел бы остановиться на ряде положений законопроекта, имеющих принципиальное значение в вопросах реализации конституционного права на мирные собрания, а равно на запрет принудительного труда.

2. Законопроект начинается с предложения включить в перечень административных  наказаний  обязательные  работы. Введение  института обязательных работ в административное право, по всей видимости, опирается на положения п. 2 ст. 2 Конвенции МОТ № 29 «О принудительном или обязательном труде», где в исчерпывающем перечне работ, которые не могут быть отнесены к принудительному труду, указана работа, выполняемая вследствие вступившего в законную силу приговора суда под надзором государственных органов, ответственных за соблюдение законодательства при исполнении судебных приговоров. Аналогичное положение содержится в ч. 3 ст. 4 Трудового кодекса РФ. И в том и в другом случае речь идет исключительно о приговоре суда, что предполагает уголовную ответственность. Именно повышенная общественная опасность преступлений служит основанием для возможного ограничения свободы от принудительного труда. Введение такого института в качестве меры наказания за административные правонарушения недопустимо.

3. Проектом предполагается в качестве квалифицирующих признаков нарушения порядка организации или проведения публичных мероприятий, влекущих повышенную ответственность, наступление следующих последствий:

-   создание помех движению пешеходов и транспорта;

-   привлечение дополнительных сил и средств полиции;

-   превышение норм заполняемости территории, помещения;

-   причинение вреда здоровью человека или имуществу.

Действия законодателя по дифференциации ответственности за правонарушение не могут рассматриваться как ограничение конституционных прав в том случае, когда критерии градации имеют под собой разумное и необходимое основание. В противном случае, неравный правовой подход повлечет дискриминацию.

Более того, в своем Постановлении от 18.05.2012 № 12-П Конституционный Суд указал, что привлечение организатора публичного мероприятия к административной ответственности за нарушение установленного порядка проведения публичного мероприятия (т.е. по ст. 20.2 КоАП РФ) допустимо только в том случае, если будет установлено, что именно это нарушение, возникшее по вине организатора публичного мероприятия, создало реальную угрозу для общественного порядка и (или) общественной безопасности, безопасности участников данного публичного мероприятия, равно как и лиц, в нем не участвовавших, причинения ущерба имуществу физических и юридических лиц. Нарушения условий согласованного уведомления о проведении публичного мероприятия само по себе еще не является достаточным основанием для привлечения его организатора к административной ответственности.

Что касается оснований, перечисленных в проекте, то к ним существует ряд претензий. Во-первых, создание помех пешеходам и транспорту недопустимо рассматривать в качестве квалифицирующего признака нарушения порядка организации или проведения публичного мероприятия, поскольку наличие таких помех есть по сути неотъемлемый признак обычного массового мероприятия. Необходимо всегда соблюдать баланс между интересами граждан, которые желают провести митинг или шествие, и интересами граждан, чье право на проход затрагивается данным митингом или шествием. Точно так же, как право одного гражданина на проведение демонстрации на улице ограничивается правом другого на проход по данной улице, точно так же право последнего пройти по улице города ограничивается правом первого на проведение публичного мероприятия. Улицы всегда были предназначены для движения пешеходов и транспорта, однако это не единственное их предназначение. Они также предназначены для проведения шествий, парадов, похоронных и религиозных процессий и других подобных мероприятий.

Также следует учитывать, что создание помех - явление субъективное, в отличие от невозможности прохода. При повышенной мнительности и одиночное пикетирование может являться источником помех. Включать подобную категорию в основание ограничения конституционного права недопустимо.

В действующем законодательстве достаточно механизмов, препятствующих действиям, которые могут повлечь опасные последствия от перекрытия улиц. Так, неоднократно возраставшая санкция по ст. 20.18 КоАП РФ в настоящее время предусматривает арест до 15 суток за блокирование транспортных коммуникаций и активное участие в этом. Иное правовое регулирование представляется избыточным.

Во-вторых, привлечение дополнительных сил и средств полиции не может рассматриваться в качестве основания для привлечения организатора или участника публичного мероприятия к ответственности. Это противоречит самой концепции личной виновной ответственности: объективная сторона этого действия не контролируется субъектом, не зависит от его волеизъявления. Фактически в этом случае вина лица будет зависеть от усмотрения конкретного руководителя полицейских подразделений.

В-третьих, превышение норм заполняемости территории, помещения не может рассматриваться в качестве самостоятельного основания административной ответственности. Ранее упомянутое Постановление Конституционного Суда РФ от 18.05.2012 № 12-П говорит об этом достаточно ясно.

В-четвертых, причинение вреда здоровью человека или имуществу хотя и кажется на первый взгляд разумным основанием, должно исключить элементы объективного вменения. Бремя ответственности за вред должно лежать на причинителе. Именно те участники, которые совершили правонарушение, должны за него отвечать. Остальные участники митинга, в том числе организаторы, могут быть подвергнуты наказанию, только если будет доказано, что мероприятие изначально планировалось как агрессивное, и они знали об этом.

4. Также отдельного комментария требует блок поправок, устанавливающих административную ответственность за организацию «имеющего признаки публичного мероприятия массового одновременного пребывания граждан».

Всецело поддерживаю отказ от попытки инклюзивного определения тех публичных мероприятий, которые не подпадают под законодательство о митингах, шествиях и т.д., посредством установления исчерпывающего перечня признаков (опасных последствий), влекущих ответственность за участие и организацию. Многолетний опыт показал, что иной путь обречен на бесконечные изыскания в попытках квалифицировать похоронную процессию с повязками националистов на руках, посещение концерта с политическими песнями, групповое присутствие на судебном заседании, экскурсии в рамках общественного проекта, организованное посещение музеев и памятников, организация творческих вечеров и т.д.

Перед правоприменителем не должна стоять задача отличать, подпадает ли скопление граждан под законодательство о шествиях или является культурно-массовым, рекламным, спортивно-зрелищным, религиозным либо каким-то конкретно иным. Попытка распределить всю общественную жизнь на совокупность частных исчерпывающих признаков не находит оправдания в административной практике.

Гораздо правильнее сформулировать перечень ограничений, выход за которые будет считаться нарушением, независимо от вида мероприятия. Такой метод законодательного регулирования более эффективен. Однако в

представленном законопроекте вызывает сомнение именно перечисленные признаки скопления граждан, влекущие меры наказания. Так, административная ответственность предполагается за организацию массового пребывания граждан:

- в общественных местах, в которых проведение публичного мероприятия запрещается;

-   повлекшего нарушение общественного порядка;

-   повлекшего нарушение санитарных правил;

-   повлекшего нарушение правил поведения в общественных местах;

-   повлекшего нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения и связи;

-   повлекшего причинение вреда зеленым насаждениям;

-   создавшего помехи движению пешеходов или транспорта;

-   создавшего помехи доступу граждан к объектам инфраструктуры;

-   повлекшего причинение вреда здоровью человека или имуществу.


Названные последствия не имеют единого критерия и создают либо поле неопределенности, когда гражданин не может предвидеть последствия своих действий, либо чрезмерные запреты для массовых присутствий.

К примеру, одновременная явка по взаимной договоренности нескольких лиц в судебное заседание для присутствия на процессе или экскурсия по территории Кремля подпадут под первый пункт запрета.

Второй и четвертый пункт настолько нечетки и допускают произвольное толкование, что основывать на них ограничение конституционного права на мирные собрания просто непозволительно. В противном случае допустимость присутствия группы граждан в каком-либо месте будет зависеть от усмотрения правоприменителя. Сочтет ли он их беседу либо песнопения чересчур громкими, а одежду вызывающей и провоцирующей, усмотрит ли нарушение порядка в сидении на земле, или запускании воздушных шаров. Даже мелкое хулиганство требует для квалификации помимо нарушения общественного порядка сопровождения нецензурной бранью, оскорбительным приставанием к гражданам, уничтожением или повреждением имущества. В предложенной же трактовке законопроекта сохраняется лишь абстрактная категория. Кроме того, четвертый признак допускает возможность применения корпоративных норм, устанавливающих правила поведения в конкретном общественно посещаемом месте (например, стадионе, храме, библиотеке и т.п.). В таком случае к ответственности за массовое мероприятие могут быть привлечены

лица, не сдавшие верхнюю одежду в гардероб театра. Представляется, что подобное регулирование в сфере конституционных прав неприемлемо.

Пункт третий вызывает лишь недоумение, поскольку антисанитария как основание для запрета деятельности может иметь место лишь к случаям постоянного занятия деятельностью, требующей соответствующего уровня санитарных норм. Являясь по своей сути явлением временным, любое собрание граждан не подпадает под данную категорию. Кроме того, соблюдение санитарных норм в отношении самого себя - это выбор и право человека. Например, желание употребить пишу на улице не может повлечь наказание за несоблюдение правил гигиены или санитарных норм. В случае же эпидемии, эпизоотии должны предприниматься соответствующие правовые решения.

Требует более четкого обозначения шестой признак - причинение вреда зеленым насаждениям. Что считать вредом? Является ли таковым временное нахождение на газоне? Использование присутствующими живых цветов? Наклеивание объявления на дерево? Имеет ли значение, в чьей собственности находятся насаждения - частной или муниципальной? Должно ли быть заявление от собственника? Какую роль играет при этом целевое назначение территории, где расположены насаждения (парк, территория больницы, ботанический сад, стадион, садовое товарищество, бульвар и т.д.)? Предполагается ли уничтожение растения или его любое повреждение? Играет ли роль количество и размеры зеленых насаждений? Полагаю, что данный пункт требует более детального обсуждения и регулирования.

Как уже ранее было обозначено, создание помех движению пешеходов и транспорта не может рассматриваться в качестве основания для ответственности участников массового мероприятия. Тезис о создании помех, безусловно, относительный. При желании всегда возможно обойти (объехать) занятое пространство. В условиях любого населенного пункта ограничение движения - явление нередкое. Оно осуществляется для проведения ремонтных работ, проезда должностных лиц, проведения спортивных состязаний и т.д. Считать все эти действия административно наказуемыми по пятому и седьмому основанию было бы неразумным.

Причинение вреда здоровью человека или имуществу, тем более причиненное группой лиц, безусловно, должно влечь наказание. Также безусловно, что если с этой целью собралась группа лиц, то подобное обстоятельство  не  может  охватываться  составами  для  индивидуальных

причинителей (например, уничтожение имущества и побои). Общественная опасность у агрессивной толпы несравнимо выше. Такое массовое скопление граждан не может считаться мирным и подпадать под защиту Конституции РФ. Пожалуй, это - единственное разумное основание для административной ответственности за нарушение порядка публичных акций.

Убежден, что именно в этом ключе и необходимо проводить разграничение между мирными и немирными собраниями, не пытаясь их различить по другим признакам (политические, культурно-массовые, зрелищные, спортивные, рекламные и др.). В качестве возможных элементов насильственной акции допустимо рассматривать следующие:

- сопровождение массовым повреждением имущества (отдельный эксцесс не может считаться основанием),

- сопровождение многочисленными насильственными действиями,

- лишение свободы передвижения других лиц (удержание или непускание куда-либо, но не создание помех с возможностью обхода),

-   создание уровня шума сверх официально принятой нормы (в том числе в ночное время), способное причинить вред окружающим,

-   использование химических веществ-раздражителей (слезоточивый газ и т.п.),

-   либо объединение для названных целей.

5. Ряд предложений по изменению положений Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ также вызывают серьезные нарекания.

а) Так, возможность признания по судебному решению лица, фактически руководившего действиями участников публичного мероприятия,   организатором  такого  мероприятия, должна  опираться   на четкие критерии руководства. Возложение на организаторов дополнительных функций и    ответственности требует отличать их от провокаторов, самостоятельных   исполнителей   и   т.д.   В   целом   требуется   определить концепцию изменения - какой из организаторов несет ответственность за наступившие последствия: юридический или фактический? К сожалению, проект оставляет эти вопросы открытыми.

б) Несомненно, что возможность что-либо требовать от участников мероприятия является правом организатора (юридического). Переводить эту категорию  в  обязанность,  тем  самым перелагая не  организатора бремя ответственности за обеспечение общественного порядка, незаконно.

в) Установление ответственности организатора за непринятие необходимых мер для предотвращения вреда является элементом объективного вменения. Фактически - это попытка переложить ответственность за любой  наступивший вред, независимо от формы и степени вины на организатора.

В подобных случаях перечень необходимых действий (обязанностей) должен быть исчерпывающе определен в законе.

г) Запрет на использование масок не является однозначно правомерным требованием со стороны законодателя. С одной стороны, во время публичных мероприятий не идет речь о реализации права на частную жизнь. С другой, наблюдение, фото- и видео съемка участников с целью сбора информации со стороны полиции может стать серьезным препятствием для участия в мероприятиях в будущем. Практика Европейского суда по правам человека позволяет предложить в  качестве  возможного  и  оправданного варианта - запрет использования масок после объявления о прекращении митинга. Также критерий маскировки должен быть сформулирован более четко. Под понятие «иные предметы, затрудняющие установление личности» подпадают головные уборы, очки, капюшоны и множество иных вещей. Столь широкий спектр возможностей для ограничения права на митинги открывает слишком широкий простор для нарушения конституционных прав.

Напротив, отсутствие идентификационных номеров у сотрудников полиции (в особенности ОМОН), несущих службу во время публичных мероприятий, не позволяет выявить нарушителя прав и свобод человека при незаконном или чрезмерном применении силы.

д) Запрет оружия. Ношение на митинги оружия запрещено действующим законодательством (см. например п. 5 ст. 6 Федерального закона от 13 декабря 1996 № 150-ФЗ «Об оружии»). Также следует учесть, что в ст.  16 Федерального закона от 25  июля 2002 года №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» участникам массовых акций запрещается иметь при себе оружие (за исключением тех местностей, где ношение холодного оружия является   принадлежностью национального костюма), а также предметы, специально изготовленные или приспособленные для причинения вреда здоровью граждан или материального ущерба физическим и юридическим лицам. Таким образом, дополнительный запрет представляется излишним.

е) Категорически недопустимо передавать на усмотрение субъекта Российской Федерации или местного самоуправления (тем более — исполнительной власти) вопрос об установлении конкретных мест для митингов. Это ломает всю концепцию федерального закона о возможности выражения своего мнения в любом пригодном для этого месте. По этой причине федеральный закон предусмотрел процедуру согласования, которая теряет свое значение, если местная администрация волевым порядком будет определять, где можно проводить мирные собрания.

ж) Возможность и даже механизм досрочного прекращения согласованного публичного мероприятия в достаточной мере отражены в действующем законодательстве. В то же время, пробелом закона остается прекращение несогласованных мероприятий. В особенности это обстоятельство касается стихийных публичных акций, носящих мирный характер.

6. В целом, изучение представленного законопроекта показало, что данный документ является поспешным, противоречивым, с отсутствием строгой концепции и четких критериев. Вместо развития процедуры согласования условий публичных мероприятий, усиления ответственности должностных лиц за уклонение от согласования, упор делается на запретительные и предписывающие меры. Прогнозируемым последствием подобного правового регулирования вероятно станет рост количества несогласованных, радикальных, а порой и экстремистских митингов. Отсутствие состязательности в административном процессе, повлечет целую серию обвинительных решений, которые справедливо будут восприниматься гражданами, как неправомерные, а порой - репрессивные. В целом это лишь усугубит ситуацию и усилит протестные настроения.

По этой причине, принятие проекта федерального закона в таком виде и с такой концепцией представляется контрпродуктивным. Считаю, что законопроект необходимо возвратить в профильный комитет Государственной Думы Российской Федерации для более детального и широкого обсуждения с участием общественности.

 

 

В. Лукин

Связанные материалы

©2009-2012
Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в РФ
Электронная приемная
Наш адрес: 101000, г. Москва, ул. Мясницкая, 47
При полном или частичном копировании материалов с сайта ссылка на ombudsmanrf.ru обязательна.

Вернуться на новую версию сайта